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AUTARQUIAS
AUTARQUIAS
ESTUDO SOBRE AUTARQUIAS
AUTARQUIAS
Na administração pública brasileira,
uma autarquia é uma entidade auxiliar da administração
pública estatal autônoma e descentralizada. É um dos
tipos de entidades da administração indireta. Seu
patrimônio e receita são próprios, porém, tutelados pelo
Estado. O Decreto-Lei nº 200 de 1967, no seu artigo 5º,
inciso I, define autarquias como "Serviço autônomo
criado por lei, com personalidade jurídica de direito
público, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram para seu melhor funcionamento gestão
administrativa e financeira descentralizada". A
autarquia brasileira é o correspondente, aproximado, do
instituto público da administração pública portuguesa.
Na estrutura da Administração, esta pode ser Direta ou
Indireta. Na primeira encontramos órgãos, que na esfera
Federal pode ser exemplificado pelos Ministérios. Já na
segunda encontramos pessoas (entes), como exemplo as
Autarquias. Daí extrái-se que Autarquias são Entes da
Administração Pública Indireta, com personalidade
jurídica e descentralizada do Poder Executivo.
AUTARQUIAS
Criação de autarquias
As autarquias são criadas por lei para executar, de
forma descentralizada, atividades típicas da
administração pública. Têm patrimônio formado por
recursos próprios.Sua organização interna pode vir
através de decretos (emanam do poder executivo); de
portarias (ministérios, secretarias); regimentos ou
regulamentos internos. São autarquias, por exemplo, as
universidades federais. Segundo Celso Antônio Bandeira
de Mello: São pessoas jurídicas de direito público de
capacidade exclusivamente administrativa.
Seu eixo figurativo é passível de exteriorização
fenomenológica por intermédio de uma gama definida de
espécies, tais como as fundações públicas, concatenações
autárquicas estribadas em bases fundacionais, e aquelas
qualificadas em condições excepcionais como Agências
executivas ou Agências reguladoras, desdobramentos
autárquicos informados por cânones institucionais
amoldados ao Regime Especial, engendrado a reboque da
Reforma Administrativa.
Diversos são os exemplos de autarquias, federais,
estaduais ou municipais, em nosso ordenamento, como:
Banco Central, UFRJ, CBMERJ, INSS, ANATEL, ANVISA, INPI,
CVM.
Autarquias no Brasil
No Brasil, a autarquia é a pessoa jurídica de direito
público, o que significa ter praticamente as mesmas
prerrogativas e sujeições da administração direta; o seu
regime jurídico pouco se diferencia do estabelecido para
esta, aparecendo, perante terceiros, como a própria
Administração Pública; difere da União, Estados e
Municípios – pessoas públicas políticas – por não ter
capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio
direito; é pessoa pública administrativa, porque tem
apenas o poder de auto-administração, nos limites
estabelecidos em lei.
Desta forma, temos que a autarquia é um tipo de
administração indireta e está diretamente relacionada à
administração central, visto que não pode legislar em
relação a si, mas deve obedecer à legislação da
administração à qual está submissa.
É ainda importante destacar que as autarquias possuem
bens e receita próprios, assim, não se confundem com
bens de propriedade da Administração direta à qual estão
vinculadas. Igualmente, são responsáveis por seus
próprios atos, não envolvendo a Administração central,
exceto no exercício da responsabilidade subsidiária.
Na administração pública brasileira, uma autarquia é uma
entidade auxiliar da administração pública estatal
autônoma e descentralizada. É um dos tipos de entidades
da administração indireta. Seu patrimônio e receita são
próprios, porém, tutelados pelo Estado. O Decreto-Lei nº
200 de 1967, no seu artigo 5º, inciso I, define
autarquia como "Serviço autônomo criado por lei, com
personalidade jurídica de direito público, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram para seu melhor
funcionamento gestão administrativa e financeira
descentralizada". A autarquia brasileira é o
correspondente, aproximado, do instituto público da
administração pública portuguesa.
Na estrutura da administração, esta pode ser direta ou
indireta. Na primeira encontramos órgãos, que na esfera
federal pode ser exemplificado pelos ministérios. Já na
segunda encontramos pessoas (entes), como exemplo as
autarquias. Daí extrai-se que autarquias são entes da
Administração Pública Indireta, com personalidade
jurídica e descentralizada do Poder Executivo.
As autarquias são criadas por lei para executar, de
forma descentralizada, atividades típicas da
administração pública. Têm patrimônio formado por
recursos próprios.Sua organização interna pode vir
através de decretos (emanam do poder executivo); de
portarias (ministérios, secretarias); regimentos ou
regulamentos internos.
São autarquias, por exemplo, as universidades federais.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello: São pessoas
jurídicas de direito público de capacidade
exclusivamente administrativa.
Seu eixo figurativo é passível de exteriorização
fenomenológica por intermédio de uma gama definida de
espécies, tais como as fundações públicas, concatenações
autárquicas estribadas em bases fundacionais, e aquelas
qualificadas em condições excepcionais como Agências
executivas ou Agências reguladoras, desdobramentos
autárquicos informados por cânones institucionais
amoldados ao Regime Especial, engendrado a reboque da
Reforma Administrativa.
Diversos são os exemplos de autarquias, federais,
estaduais ou municipais, em nosso ordenamento, como:
Banco Central, USP,UFRJ, INSS, ANATEL, ANVISA, INPI, CVM,INMETRO.
Evolução histórica
As entidades com natureza autárquica, no Brasil já
existiam antes mesmo de ter o seu conceito elaborado
pela doutrina ou pela legislação. De acordo com o
pensamento de alguns doutrinadores, a primeira autarquia
teria sido a Caixa Econômica Federal, instituída em
1861, pelo governo imperial, porém sobre esse tema
existem algumas controvérsias sobre a natureza jurídica.
O primeiro conceito legal da autarquia foi dado pelo
Decreto- lei nº 6.016, de 22-11-43 que a definia como “o
serviço estatal descentralizado, com personalidade de
direito publico, explicita ou implicitamente reconhecida
por lei”. Nos nossos dias seu conceito legal encontra-se
embasado no artigo 5º, I, do Decreto-lei nº 200:
“serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita própria, para executar
atividades típicas da administração publica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada”. Por não
ter constado nesse artigo a natureza publica de sua
personalidade essa falha foi corrigida pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1969, que, no artigo 170,§ 2º,
repetiu aquela norma, excluindo a referencia as
autarquias. Ocorreu a mesma falha na nossa atual
constituição cujo artigo 173 §1º na sua redação original
fazia referencia a “outras entidades que explorem
atividade econômica”. Com a alteração introduzida pela
Emenda Constitucional nº 19/98, o dispositivo
implicitamente exclui as autarquias, pois faz expressa
referencia a empresa publica, sociedade de economia
mista e suas subsidiarias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviço. Para Di Pietro se falha existe não
propriamente o Decreto- lei nº 200, mas na escolha da
entidade autárquica para o exercício de atividades em
que ela não se revela como a forma mais adequada.
Conceito e característica
Pode-se conceituar autarquia, baseando-se em alguns
elementos necessários a serem analisados: os relativos à
personalidade jurídica, à forma de instituição e o
objeto. “A pessoa jurídica de direito público,
integrante da Administração Indireta, criada por lei
para desempenhar funções que, ausentes de caráter
econômico, sejam próprias e típicas do Estado”.
Temos como principais
características das autarquias:
Criação por lei; é exigência que vem desde o Decreto-lei
nº 6.016/43, repetindo-se no Decreto-lei nº 200/67 e
constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição.
Personalidade jurídica pública; ela é titular de
direitos e obrigações próprios, distintos daqueles
pertencentes ao ente que a instituiu: sendo pública,
submete-se a regime jurídico de direito público, quanto
à criação, extinção, poderes, prerrogativas,
privilégios, sujeições.
Capacidade de auto-administração; não tem poder de criar
o próprio direito, mas apenas a capacidade de se
auto-administrar a respeito das matérias especificas que
lhes foram destinadas pela pessoa pública política que
lhes deu vida. A outorga de patrimônio próprio é
necessária, sem a qual a capacidade de
auto-administração não existiria.
Especialização dos fins ou atividades; coloca a
autarquia entre as formas de descentralização
administrativa por serviços ou funcional, distinguindo-a
da descentralização territorial; o principio da
especialização impede de exercer atividades diversas
daquelas para as quais foram instituídas.
Sujeição a controle ou tutela; é indispensável para que
a autarquia não se desvie de seus fins institucionais.
Assim conceitua-se autarquia com a inclusão desses dados
da seguinte forma: A pessoa jurídica de direito público,
criada por lei, com capacidade de auto-administração,
para o desempenho de serviço público descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da
lei.
Classificação
As formas de classificação das autarquias são distintas
entre os diversos autores devido às diferentes óticas
sobre as quais se procede a analise dessas pessoas
administrativas. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
a classificação pode ser de acordo com vários critérios.
Tipo de atividade: Econômicas, de credito, industriais,
de previdência e assistência, profissionais ou
corporativas; capacidade administrativa, geográfica ou
territorial e a de serviço ou institucional; estrutura,
fundações e corporativas; âmbito de atuação, federais,
estaduais e municipais.
Para Jose dos Santos Carvalho Filho pode-se apontar três
fatores que de fato demarcam diferenças entre as
autarquias. São eles:
O nível federativo- as autarquias podem ser federais,
estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas
pela União, Estados, Distrito Federal e pelos
Municípios.
Quanto ao objeto- dentro das atividades típicas do
Estado, as que estão pré-ordenadas, as autarquias podem
ter diferentes objetivos: as autarquias assistenciais
são aquelas que visam a dispensar auxilio a regiões
menos desenvolvidas, ou a categorias sociais
especificas, para o fim de minorar as desigualdades
regionais e sociais, conforme artigo 3, III, da C.F.
(como, por exemplo, a SUDENE – Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste.
Patrimônio
A questão patrimonial diz respeito a caracterização dos
bens em públicos e privados, embasado no artigo 65 do
antigo Código Civil, que dizia:”São públicos os bens do
domínio nacional pertencentes a União, aos Estados ou
aos Municípios.Todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem.”
Em 1916, o sistema jurídico administrativo sofreu várias
mudanças com a criação desse tipo especial de pessoas
jurídicas- autarquias, que mesmo sem integrar a
organização política do Estado, a ele está vinculada
ostentando personalidade jurídica de direito público.
Vários doutrinadores, com intuito de se adaptar a norma
do Código Civil e mais ainda o de proteger os bens das
pessoas federativas foi o de qualificar os bens públicos
aqueles que integram o patrimônio das pessoas
administrativa do direito público. Dessa forma,
pacificou-se o entendimento de que os bens das
autarquias são considerados como bens públicos.
Pessoal
O art. 39 da CF prevê que as pessoas federativas ficaram
com a obrigação de instituir, no âmbito de sua
organização, regime jurídico único para os servidores da
Administração Direta, das autarquias e das fundações
públicas, que segundo Carvalho Filho, foi a maneira que
o legislador encontrou de manter planos de carreira
idênticos para esses setores administrativos, acabando
com as antigas diferenças que, como é sabido, por anos,
e anos provocaram inconformismos e litígios entre os
servidores. Atualmente após ser extinto o regime
jurídico único, desvinculou-se da Administração Direta o
regime de pessoal das autarquias podendo agora ser
estatutário ou trabalhista conforme previsto em lei,
entretanto nada impedirá que sejam diversos os regimes
funcionais, enfim será a lei do ente federativo dispuser
sobre o assunto.
Controle Judicial
As autarquias por serem dotadas de personalidade
jurídica de direito público, podem praticar atos
administrativos típicos e atos de direito privado,sendo
este ultimo, controlados no judiciário pelas vias comuns
adotadas na legislação processual, tal como ocorre com
os atos jurídicos normais praticados por particulares.
Já os atos administrativos possuem algumas
características especiais pois eles são controlados no
judiciário tanto pelas vias comuns, quanto pelas
especiais, como é o caso do mandado e da ação popular.
Necessário se faz destacar que os elementos do ato
autárquico que resultam de valoração sobre a
conveniência e a oportunidade da conduta, como é o caso
dos atos administrativos em geral, que trazem o regular
exercício da função administrativa e são privativos dos
agentes administrativos são excluídos de apreciação
judicial.
Foro dos litígios
judiciais
As autarquias federais são referidas no art. 109, I da
C.F, dispositivo pertinente a competência da Justiça
Federal. Nos litígios comuns, sendo autores, rés,
assistentes ou oponentes, têm suas causas processadas e
julgadas na Justiça Federal, sendo competente também o
foro competente para processar e julgar mandados de
segurança contra agentes autárquicos.
Quanto às autarquias estaduais e municipais, os
processos em que encontramos como partes ou
intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual
comum, sendo o juízo indicado pelas disposições da lei
estadual de divisão e organização judiciárias.
Nos litígios decorrentes da relação de trabalho o regime
poderá ser estatutário ou trabalhista. Sendo
estatutário, o litígio será de natureza comum, as
eventuais demandas deverão ser processadas e julgadas
nos juízos fazendários. Porém, se o litígio decorrer de
contrato de trabalho firmado entre autarquia o servidor
a natureza será de litígio trabalhista ( sentido
estrito), devendo ser resolvido na Justiça do Trabalho,
seja a autarquia federal, estadual ou municipal.
Responsabilidade Civil
Conforme prevê o art. 37 § 6º, da CF, as pessoas
jurídicas de direito público e de direito privado
prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
A regra contida no referido dispositivo, consagra a
teoria da responsabilidade objetiva do Estado, que
aquela que independe da investigação sobre a culpa na
conduta do agente.
Prerrogativas autárquicas
As autarquias possuem algumas prerrogativas de direito
publico, sendo elas:
imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF,
veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a
renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados
as suas finalidades essenciais ou às que delas decorram.
Podemos, assim, dizer que a imunidade para as autarquias
tem natureza condicionada.
impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não
pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como
garantia do credor.
imprescritibilidade de seus bem: caracterizando-se como
bens públicos, não podem ser eles adquiridos por
terceiros através de usucapião.
prescrição qüinqüenal: dividas e direitos em favor de
terceiros contra autarquias prescrevem em 5 anos.
créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos
autárquicos são inscritos como divida ativa e podem ser
cobrados pelo processo especial das execuções fiscais.
principais situações processuais específicas:
As autarquias são consideradas como fazenda publica
razão pela qual nos processos em que é parte tem prazo
em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer
(art. 188 do CPC), estão sujeitos ao duplo grau de
jurisdição e a defesa de autarquia de execução por
quantia certa fundada em titulo judicial se formaliza em
outros apensos ao processo principal e por meio de
embargos do devedor conforme arts. 741-A e 743 do CPC.
