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ATOS
ADMINISTRATIVOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
ESTUDO SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
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ATOS ADMINISTRATIVOS ASPECTOS
GERAIS
DOS ATOS ADMINISTRATIVOS - ANÁLISES
Na Administração pública brasileira, um ato
administrativo é o ato jurídico que concretiza o
exercício da função administrativa do Estado. Como todo
ato jurídico, constitui, modifica, suspende, revoga
situações jurídicas. Em geral, os autores adotam o
conceito restrito de ato administrativo, restringindo o
uso do conceito aos atos jurídicos individuais e
concretos que realizam a função administrativa do
Estado. O ato administrativo é a forma jurídica básica
estudada pelo direito administrativo. Para José dos
Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a
exteriorização da vontade de agentes da Administração
Pública ou de seus delegatários que, sob regime de
direito público, visa à produção de efeitos jurídicos,
com o fim de atender ao interesse público. Segundo o
Professor Hely Lopes Meyrelles, " o ato administrativo é
toda manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
seus administrados ou a si própria." Já para Celso
Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a
"declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes -
como, por exemplo, um concessionário de serviço
público), no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento,
sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial."
Condições de existência dos atos administrativos
A administração pública deve usar de sua supremacia de
poder público para a execução do ato administrativo.
Todo ato administrativo é ato jurídico de direito
público. Há atos da Administração que não são atos
administrativos em sentido estrito, pois a Administração
também pode praticar atos de direito privado. Os atos de
direito privado praticados pela Administração estão na
categoria dos atos da administração, mas não na
categoria dos atos administrativos.
Mantenha manifestação de vontade apta;
Provenha de agente competente, com finalidade pública e
revestido na forma legal;
Requisitos dos atos administrativos
Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato
administrativo:
Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos
agentes públicos para que exerçam suas funções com
eficiência e assim assegurar o interesse público. A
competência é um poder-dever, é uma série de poderes,
que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que
eles possam cumprir a contento seu dever, de atingir da
melhor forma possível o interesse público.Nenhum ato
será válido se não for executado por autoridade
legalmente competente. É requisito de ordem pública, ou
seja, não pode ser derrogado pelos interessados nem pela
administração. Pode, no entanto, ser delegada
(transferência de funções de um sujeito, normalmente
para outro hierarquicamente inferior) e avocada (órgão
superior atrai para si a competência para cumprir
determinado ato atribuído a outro inferior). Se a
competêcia for, legalmente, exclusiva de certo órgão ou
agente, não poderá ser delegada ou avocada.
Características da Competência: 1- A mais importante de
todas é a Irrenunciabilidade, que tem caráter relativo,
e o que a relativiza são os institutos da Delegação e
Avocação. 2- Inderrogabilidade: Não pode ser operada sob
acordo de vontades entre os agentes públicos.
Característica de caráter: Absoluto. 3-
Improrrogabilidade: Veda aos agentes públicos que atuem
além da lei, ou seja, além das competências previstas em
lei. Tem caráter: Relativo pois se refere ao exercício
da competência(Delegação e Avocação). 4-
Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas
a qualquer tempo. O agente público é obrigado a exercer
suas competências a qualquer tempo, salvo nas hipóteses
que a lei estabelece prazos da administração.
Finalidade: Deve sempre ser o interesse público. É o
objetivo que a administração pretende alcançar com a
prática do ato administrativo, sendo aquela que a lei
institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível
que o administrador a substitua por outra. A finalidade
deve ser sempre o interesse público e a finalidade
específica prevista em lei para aquele ato da
administração. É nulo qualquer ato praticado visando
exclusivamente o interesse privado, no entanto é válido
o ato visando o interesse privado(antes ele deve visar o
interesse público).
Forma: É o revestimento exteriorizador do ato
administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio,
formal.Existe em dois sentidos, no amplo e no estrito.
Em sentido amplo é o procedimento previsto em lei para a
prática do ato administrativo. Seu sentido estrito
refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem
constar no próprio ato administrativo.
Motivo: É a situação de direito ou de fato que autoriza
ou determina a realização do ato administrativo, podendo
ser expresso em lei (atos vinculados) ou advir do
critério do administrador (ato discricionário).
Diferente de motivação, que é a exposição dos motivos.
Objeto ou Conteúdo: É aquilo que sofrerá a ação do poder
público.
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Teoria dos Motivos determinantes
Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve
sempre guardar compatibilidade com a situação de fato
que gerou a manifestação de vontade. Assim sendo, se o
interessado comprovar que inexiste a realidade fática
mencionada no ato como determinante da vontade, estará
ele irremediavelmente inquinado de vício de legalidade.
Mérito
É a valoração dos motivos e a escolha do objeto do ato
administrativo feita pelo agente competente pela
realização do ato. A conveniência, oportunidade e
justiça do ato administrativo somente podem ser objeto
de juízo da administração pública quando o ato a ser
praticado for de natureza discricionária.
Os atos administrativos podem ser classificados como
discricionários ou vinculados. Os atos discricionários
são atos realizados mediante critérios de oportunidade,
conveniência, justiça e eqüidade, implicando maior
liberdade de atuação da Administração. Apenas os
requisitos, motivos e objeto não vinculam o
Administrador.
Os atos administrativos vinculados possuem todos os seus
requisitos definidos em lei, logo não há que se falar em
Mérito. O Administrador não tem liberdade de atuação e
está vinculado ao que dispõe a lei.
Atributos
Presunção de legitimidade: Decorrente do princípio da
legalidade da administração, o que faz esta presunção
ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou
seja, todos os atos nascem com ela. Tal pressuposto faz
com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato
administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo
que o ato seja de imediata execução, mesmo argüido de
vícios que o invalidem.
Auto-executoriedade: Torna possível que a administração
execute de imediato o ato administrativo,
independentemente de ordem judicial.
Imperatividade ou Coercibilidade: Impõe a coercibilidade
para o cumprimento ou execução do ato administrativo,
decorrendo da própria existência do ato,
independentemente da declaração de validade ou
invalidade daquele.
Exigibilidade: coerção indireta, no Direito
administrativo corresponde à multa.
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a
tipos previamente definidos pela lei para produzir os
efeitos
desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso
de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo
denomina-se tipicidade. A lei deve sempre estabelecer os
tipos de atos e suas conseqüências, garantindo ao
particular que a Administração Pública não fará uso de
atos inominados, impondo obrigações da forma não
prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a
existência de atos totalmente discricionários, pois eles
sempre deverão obediência aos contornos estipulados em
lei, contudo a tipicidade está presente somente nos atos
administrativos unilaterais.
Procedimento administrativo
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a
formação de um ato final objetivado pela administração
pública. Constitui-se de atos intermediários,
preparatórios e autônomos, porém, sempre interligados,
de maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo e forma
ao ato principal.Porém traz a concordancia do direito
administrativo para o ambito civil pois trata-se de
assunto de alta relevancia para o tema.
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GERAIS
Classificação
Quanto à supremacia do poder público
Atos de império: Atos onde o poder público age de forma
imperativa sobre os administrados, impondo-lhes
obrigações, por exemplo. Exemplos de atos de império: a
desapropriação e a interdição de atividades.
Atos de expediente: São aqueles destinados a dar
andamento aos processos e papéis que tramitam no
interior das repartições.
Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito
privado. Ex: contratos de locação em que a Administração
é locatária) não são atos administrativos, mas são atos
da Administração. Para os autores que consideram o ato
administrativo de forma ampla(qualquer ato que seja da
administração como sendo administrativo), os atos de
gestão são atos administrativos.
Quanto à natureza do ato
Atos-regra: Traçam regras gerais (regulamentos).
Atos subjetivos: Referem-se a situações concretas, de
sujeito determinado.
Atos-condição: São os que permitem que o administrado
escolha se irá submeter-se à regulamentação do poder
público, ou seja, somente surte efeitos caso determinada
condição se cumpra.
Quanto ao regramento
Atos vinculados: Possui todos seus elementos
determinados em lei, não existindo possibilidade de
apreciação por parte do administrador quanto à
oportunidade ou à conveniência. Cabe ao administrador
apenas a verificação da existência de todos os elementos
expressos em lei para a prática do ato. Caso todos os
elementos estejam presentes, o administrador é obrigado
a praticar o ato administrativo; caso contrário, ele
estará proibido da prática do ato.
Atos discricionários: O administrador pode decidir sobre
o motivo e sobre o objeto do ato, devendo pautar suas
escolhas de acordo com as razões de oportunidade e
conveniência. A discricionariedade é sempre concedida
por lei e deve sempre estar em acordo com o princípio da
finalidade pública. O poder judiciário não pode avaliar
as razões de conveniência e oportunidade (mérito),
apenas a legalidade, os motivos e o conteúdo ou objeto
do ato.
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GERAIS
Quanto à formação
Atos simples: Resultam da manifestação de vontade de
apenas um órgão público.
Atos complexos: Resultam da manifestação de vontade de
mais de um órgão público.
Atos compostos: São os praticados por um órgão, porém
necessitam da aprovação de outro órgão.
Quanto aos efeitos
Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos
destinatários. Pode ser outorgado um novo direito, como
permissão de uso de bem público, ou impondo uma
obrigação, como cumprir um período de suspensão.
Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma
situação já existente, seja de fato ou de direito. Não
cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas
a reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da
expedição de uma certidão de tempo de serviço.
Modificativo: altera a situação já existente, sem que
seja extinta, não retirando direitos ou obrigações. A
alteração do horário de atendimento da repartição é
exemplo desse tipo de ato.
Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que
é o ato que põe termo a um direito ou dever existentes.
Cite-se a demissão do servidor público.
Quanto à abrangência dos efeitos
Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito
interno da Administração Pública, não atingindo
terceiros, como as circulares e pareceres.
Externos: tem como destinatárias pessoas além da
Administração Pública, e, portanto, necessitam de
publicidade para que produzam adequadamente seus
efeitos. São exemplos a fixação do horário de
atendimento e a ocupação de bem privado pela
Administração Pública.
Quanto à validade
Válido: é o que atende a todos os requisitos legais:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode
estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou
estar pendente de evento futuro.
Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um
defeito que não pode ser corrigido. Não produz qualquer
efeito entre as partes. No entanto, em face dos
atributos dos atos administrativos, ele deve ser
observado até que haja decisão, seja administrativa,
seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito
retroativo, ex tunc, entre as partes. Por outro lado,
deverão ser respeitados os direitos de terceiros de
boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se
a nomeação de um candidato que não tenha nível superior
para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do
erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações
legais eventualmente praticadas por ele durante o
período em que atuou permanecerão válidas.
Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem
ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se mantido o
defeito, o ato será nulo; se corrigido, poderá ser
"salvo" e passar a válido. Atente-se que nem todos os
defeitos são sanáveis, mas sim aqueles expressamente
previstos em lei e analisados no item seguinte.
Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato
administrativo, manifestação de vontade da Administração
Pública. São produzidos por alguém que
se faz passar por agente público, sem sê-lo, ou que
contém um objeto juridicamente impossível. Exemplo do
primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do
segundo, a ordem para matar alguém.
Quanto à exequibilidade
Perfeito: é aquele que completou seu processo de
formação, estando apto a produzir seus efeitos.
Perfeição não se confunde com validade. Esta é a
adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas
de sua formação.
Imperfeito: não completou seu processo de formação,
portanto, não está apto a produzir seus efeitos,
faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou
outro requisito apontado pela lei.
Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a
condição ou termo, mas já completou seu ciclo de
formação, estando apenas aguardando o implemento desse
acessório, por isso não se confunde com o imperfeito.
Condição é evento futuro e incerto, como o casamento.
Termo é evento futuro e certo, como uma data específica.
Consumado: é o ato que já produziu todos os seus
efeitos, nada mais havendo para realizar.
Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de
licença para doar sangue.
Espécies de atos administrativos
Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos
administrativos em 5 cinco tipos:
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GERAIS
Atos normativos: São aqueles que contém um comando geral
do Executivo visando o cumprimento de uma lei. Podem
apresentar-se com a característica de generalidade e
abstração (decreto geral que regulamenta uma lei), ou
individualidade e concreção (decreto de nomeação de um
servidor)
Atos ordinatórios: São os que visam a disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta funcional de
seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem
ser expedidos por chefes de serviços aos seus
subordinados. Logo, não obrigam aos particulares.
Atos negociais: São todos aqueles que contêm uma
declaração de vontade da Administração apta a
concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir
certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou
consentidas pelo Poder Público.
Atos enunciativos: São todos aqueles em a Administração
se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir
uma opinião sobre determinado assunto, constantes de
registros, processos e arquivos públicos, sendo sempre,
por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo.
Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção
imposta pela lei e aplicada pela Administração, visando
punir as infrações administrativas ou conduta
irregulares de servidores ou de particulares perante a
Administração.
Extinção dos atos administrativos
Extinção natural: Extingui-se pelo natural cumprimento
do ato.
Revogação: Em virtude de a administração não mais julgar
oportuno e conveniente o ato administrativo, pode aquela
revogá-lo motivadamente e garantido a ampla defesa dos
interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do
momento da revogação. Assim, todos os efeitos surgidos
enquanto o ato permaneceu válido também o são. É
prerrogativa da administração não podendo ser invocada
por meio judicial.
Anulação/invalidação: Quando um ato administrativo
estiver eivado em vício pode a Administração anulá-lo de
ofício ou por provocação de terceiro, ou pode o
judiciário anulá-lo também. A anulação age
retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados
pelo ato anulado também são nulos.
Convalidação: É o processo de que se vale a
Administração para aproveitar atos administrativos com
vícios sanáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em
parte. Convalida-se por ratificação, reforma ou
conversão.
Na ratificação, a autoridade que praticou o ato ou
superior hierárquico decide sanar o ato inválido
anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o
vicia; Na reforma ou conversão, o novo ato suprime a
parte inválida do anterior, mantendo sua parte válida.
Cassação: Extingue-se quando o beneficiário de
determinado ato descumpre condições que permitem a
manutenção do ato e seus efeitos.
Caducidade: Neste caso, a retirada do ato se funda no
advento de legislação posterior que impede a permanência
da situação anteriormente consentida, ou seja, é a perda
de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica
superveniente contrária àquela que respaldava a prática
do ato.
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Observações
Os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos atos
administrativos são:
anulação, convalidação e revogação dos atos
administrativos
discricionariedade e vinculação na edição de atos
pressupostos e elementos administrativos.
Os atos administrativos são estudados no direito
administrativo, que se encarta também na disciplina
direito do estado .
